Herverkaveling van gemeentelijke taken nodig
Interview met Yolanda de Koster in Binnenlands Bestuur 20-12-2019
De boel moet (weer) op de schop
De invoering van het dualisme is de grootste verandering van het decentrale bestuur geweest in de afgelopen decennia. De positie van Binnenlandse Zaken, als hoeder van gemeenten, is de laatste tientallen jaren uitgehold. Emeritus-hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga blikt terug op veertig jaar decentraal bestuur, maar vooral ook vooruit. De boel moet (weer) op de schop.
Een beetje onbescheiden vindt hij het zelf wel. Om, als toenmalig voorzitter van de staatscommissie voor Dualisme en Lokale Democratie, de dualisering van gemeente- en provinciebesturen te noemen als belangrijkste verandering in het decentrale bestuur van de afgelopen veertig jaar. Lachend: ‘Maar het is wel zo. De verandering van het stelsel was toch gewoon een markant punt. Ook al omdat we in Nederland heel lang bezig waren geweest het openbaar bestuur anders te organiseren en dat lukte nooit. Met de dualisering is het wel gelukt.’
Even een opfrissertje: in 2002 werd in gemeenteland het dualisme ingevoerd en een jaar later in de provincie. Wethouders en gedeputeerden waren respectievelijk geen raads- en statenlid meer, de gemeentelijke en provinciale volksvertegenwoordigers kregen nieuwe instrumenten zoals het recht van enquête én werden voortaan ondersteund door een griffie. Ook luidde de dualisering de komst van rekenkamer(commissies) in.
Helemaal verwonderlijk was het overigens niet, dat Elzinga werd gevraagd voorzitter te worden. ‘In 1979 had ik een boek geschreven met daarin het dualistisch model. Het zat dus wel een beetje in mijn genen.’ Een van de succesfactoren dat de belofte uit het regeerakkoord Kok I ook uiteindelijk werd geëffectueerd ten tijde van Kok II, was het feit dat de commissie nauw contact onderhield met de Kamerfracties. ‘Het wetsvoorstel werd met een ruime meerderheid in de Tweede Kamer en met een iets minder ruime meerderheid in de Eerste Kamer aangenomen. Er was commitment, er was steun en de tijd was er rijp voor. Het was een gigantische klus, ik heb er hard aan getrokken en aan lopen sleuren, maar ik heb daar veel plezier aan beleefd.’ Terugkijkend ziet hij dat gemeenteraden meer een parlement zijn geworden, zeker in de grote steden, en zelfbewuster zijn gaan opereren.
In het begin sneuvelden heel veel wethouders, weet Elzinga. ‘Dat was wel sneu voor betrokkenen, maar het gaf wel aan dat je beter je best moest doen. Vroeger kon je gewoon zaken in de fractie regelen omdat je lid van de fractie was. In heel veel gemeenten mochten wethouders niet eens meer de raads- of fractievergadering bijwonen. Dat ging wel veel ver, maar het college moest wel de sterren van de hemel spelen om zich te verdedigen en dat was ook de bedoeling van het systeem. Ik denk uiteindelijk dat de gemeenteraden er beter van zijn geworden.’
Het dualisme is tot zijn grote spijt een beetje losgezongen van het gemeentelijk takenpakket, dat alsmaar groeide en groeide. In de periode vanaf 2004 raakten gemeenten volgens Elzinga in de problemen door allerhande decentralisaties en onduidelijke taaktoedelingen. Vakministers bedenken van alles, kieperen taken bij gemeenten of regio’s over de schutting, zonder dat daar de minister van Binnenlandse Zaken bij wordt betrokken. Terwijl die toch de hoeder is van het decentrale bestuur, benadrukt Elzinga. Als sprekend voorbeeld noemt hij de voormalige minister van Binnenlandse Zaken, Ronald Plasterk. Hij stapte als minister in een ministersploeg, op een moment dat alles rondom de decentralisaties jeugd, maatschappelijke ondersteuning en (arbeids)participatie al in het regeerakkoord was afgetikt. ‘Dan loop je meteen achter de feiten aan en dat krijg je nooit meer goed. Het wordt dan pleisters plakken en achter de muziek aan lopen. Proberen om wat invloed binnen te tikken, maar dat is heel moeilijk.’ Het plan om 100.000-plus gemeenten te vormen zodat robuuste gemeenten de nieuwe taken in het sociaal domein naar behoren zouden kunnen uitvoeren, werd meteen afgeschoten. ‘Het is natuurlijk van een grote treurigheid dat de minister van Binnenlandse Zaken moet zeggen dat er besloten is tot decentralisatie, maar dat de helft van de gemeenten niet voor die nieuwe taken is opgewassen. Het is een testimonium paupertatis dat je bij voorbaat al aankondigt dat heel veel gemeenten dit niet kunnen en dat er dus anders moet worden verzonnen. Dat is een dodelijke opmerking en sindsdien is het nooit meer goed gekomen.’ Er moesten vervolgens congruente jeugdzorgregio’s worden gevormd, waarvan er een aantal inmiddels ter ziele zijn en/of zijn opgeknipt. Begin november lanceerden ministers De Jonge (VWS) en Dekker (J&V) hun plan om de gespecialiseerde jeugdzorg in de regio te beleggen en weg te halen bij gemeenten. ‘De minister van Binnenlandse Zaken wist er geloof ik niet eens van. Dat is tekenend, of het nu gaat over de regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s), de politie, de jeugdzorg of over de regionale energiestrategieën (RES); de vakdepartementen bedenken wat, maar denken niet aan het openbaar bestuur als totaal. Daar hebben ze geen verstand van. Ze weten niet wat de effecten zijn van hun beleidsvoornemens op het politiek stelsel, ze weten niet wat er wel en niet naar toe kan worden overgeheveld.’
Het ontbreekt volgens Elzinga aan een goed doordacht nationaal concept van het binnenlands bestuur. Dat ligt niet zo zeer aan de respectievelijke bewindslieden die Binnenlandse Zaken hebben bestierd, maar aan de positie van de minister van BZK, die blijkbaar ondergeschikt is aan die van vakministers. Een ontwikkeling die de laatste 20, 25 jaar gaande is. ‘In de tijd van Ien Dales en Dieuwke de Graaff Nauta was er een concept en was er nog geloofwaardigheid. Als Binnenlandse Zaken zei “dat doen we gewoon niet” dan gebeurde het ook niet. De regie was toen veel sterker dan de afgelopen 25 jaar.’
Gemeentekoepel VNG zou het gemeentelijk takenpakket in relatie tot de inrichting van het openbaar bestuur kunnen bewaken, maar daar heeft Elzinga geen fiducie in. ‘Ook de VNG is verkokerd. De VNG heeft geen conceptuele visie over wat er in het openbaar bestuur zou moeten gebeuren. Bovendien, als ze de provincie een punt kunnen afpakken dan doen ze dat ook. Ze trekken zo veel mogelijk taken naar gemeenten toe. Dat maakt het dat we een heel rommelig en weinig overzichtelijk vorm van openbaar bestuur hebben die niet helemaal meer past bij ons politieke stelsel.’
En dus moet er wat gebeuren. ‘We hebben er destijds bij ons eindrapport over dualisme al voor gepleit om goed na te denken over de taakstelling van gemeenten. Dat is toen helaas niet gebeurd, maar het is wel broodnodig.’ Het moeten dus geen structuurdiscussies worden over stadsregio’s, superprovincies of andere bestuurlijke constructen die de afgelopen decennia zijn gekomen en gegaan, en waarbij de ware problemen niet onder ogen werden gezien. Het grote euvel is dat gemeenten heel veel taken hebben, waar ze eigenlijk niets over hebben te zeggen, stelt Elzinga. ‘Zeventig procent van de taken zijn pure uitvoeringstaken die bijna geen enkel politiek aspect hebben. Als er al iets politieks aanzit en het is belangrijk, wordt het meteen op regionaal niveau belegd en dan heb je er geen grip op. Bij een middelgrote gemeente werkt de ambtelijke dienst voor zo’n zeventig procent in een bereik dat niets met de gemeenteraad te maken heeft. Het gaat om technische uitvoering of een taak die regionaal is belegd. Zo’n dertig procent van de ambtenaren heeft iets onder handen dat nog vatbaar is voor politiek debat, voor bijsturing, voor alternatieven. De gemeente heeft een enorme Januskop gekregen. En dat vrije domein, het deel waarin je politiek moet bedrijven, wordt opgeblazen door het andere deel. Omdat de tekorten in de uitvoeringsorganisaties zo groot zijn dat die het opereren in het vrije deel vrijwel onmogelijk maken.’
Elzinga maakt zich er grote zorgen over. ‘Je kunt dan zeggen: we stoppen met het politieke stelsel, we stoppen met verkiezingen, de gemeente is gewoon een uitvoeringsorganisatie van de nationale overheid en we zetten er een Raad van Toezicht bij. Daar komen we nu echt dichtbij in de buurt. Of we zeggen: we gaan terug naar dat politieke stelsel, maar dan moet je de uitvoeringsorganisatie bij wijzen van spreken voor de helft uitdunnen. Je moet duidelijk zeggen wat wel en wat niet bij een gemeente hoort.’ Elzinga opteert voor de laatste optie. Gemeenten moeten in zijn ogen alleen maar taken krijgen waarbij ze de problemen zelf kunnen oplossen en waar het politiek debat over kan worden gevoerd. ‘Met vrij budget en een hoop bevoegdheden. En that’s it. Je moet de taakstelling gaan herverkavelen.’
Ideeën daarover heeft hij al. ‘We hebben nu tien vormen van openbaar bestuur, zoals functioneel bestuur, territoriaal bestuur en deconcentratie. Van die tien moet je de specifieke aard vaststellen. Gaat het om vrije keuzes, politiek debat en verkiezingen; dan kun je die taken aan gemeenten of provincies overlaten. Gaat het om uitvoeringstechnische en beleidsarme taken dan kun je die onderbrengen in regionale verbanden. Een deel van de (hoog)specialistische jeugdzorg zou onder functioneel bestuur kunnen worden geschaard.’ Via Raden van Toezicht kan in zo’n constellatie zeggenschap worden gegeven aan cliënten. ‘Als je drie tot vier duidelijk onderscheiden criteria hebt vastgesteld, kan de minister van Binnenlandse Zaken toetsen of die criteria, bij beleidsvoornemens van de vakministers, worden gevolgd. Dat is een consistente en congruente manier van denken.’
Volgens Elzinga zouden heel veel raadsleden opgelucht zijn als veel taken, waar ze niets over hebben te zeggen of eigenlijk helemaal geen verstand van hebben, van het gemeentelijk bordje worden gehaald. ‘Maar krijg dat maar eens bij de VNG op de agenda. Dat lukt niet, dus je moet ergens beginnen. Gemeenten moeten gewoon revolte gaan voeren, want het systeem blaast zichzelf op. Dit moet een bottom-up beweging worden. Van onderop moet er een beweging op staan die zegt “jongens, dit gaat zo niet langer”.’ Van wethouders en van individuele gemeenten verwacht hij in die zin ook niet veel. Het afgeven van macht is lastig. ‘Je moet het vooral uit gemeenteraden halen. Daar is het ongenoegen en de frustratie enorm. Het verloop onder raadsleden is niet voor niets zo groot.’ Het is in de ogen van Elzinga nog een wonder dat zoveel mensen nog te porren zijn om raadslid te worden, al weet hij ook dat het steeds lastiger is om voldoende kandidaat-raadsleden te vinden.
Of de revolte er nu wel of niet komt, makkelijk zal niet worden om de taken te herverkavelen. ‘Iedereen komt voor zijn eigen toko op. Gemeenten, provincies en rijk moeten voelen dat we hier met zijn alleen mee aan de slag moeten. Er moet een sense of urgency zijn. Die is er nog onvoldoende.’ In de optiek van Elzinga moet de minister-president het ‘herverkavelingsdossier’ ter hand nemen en als de boel op de rit staat, overdragen aan de minister van Binnenlandse Zaken. ‘Als je de lokale en provinciale democratie wilt handhaven, dan hoort daar een takenpakket bij wat daarop is toegesneden. Eigen geld, vrij geld. Er moet een zodanige taakstelling komen dat gemeenten en provincies politiek kunnen bedrijven. Dat zou een criterium voor de taakstelling moeten zijn.’ Hij beseft dat dan veel van de huidige (uitvoerings)taken van gemeenten wegvallen. ‘Maar dan hebben de lokale en provinciale democratie weer kansen om door te groeien. Nu zinken ze.’
CV
Douwe Jan Elzinga (Leek, 1950) studeerde geschiedenis en recht aan de Rijksuniversiteit Groningen. In 1982 promoveerde hij op het proefschrift ‘De politieke partij en het constitutioneel recht’. In 1986 werd hij benoemd tot hoogleraar staatsrecht aan de RUG. In 1998 werd hij benoemd tot voorzitter de staatscommissie voor Dualisme en Lokale Democratie. In 2000 presenteerde Elzinga het eindrapport van zijn commissie. In 2002 en 2003 werd het dualisme in respectievelijk de gemeenten en provincies ingevoerd. Elzinga is 38 jaar columnist voor Binnenlands Bestuur.