Een duale raad hangt niet vóór- maar àchterover
Beschouwing bij de wensen en bedenkingenprocedure op grond van artikel 169 gemeentewet, door raadsgriffiers Wim Voeten (Etten-Leur) en Paul Piket (Breda)
Er stond in het blad Raadsledennieuws van november 2019 een belangwekkend artikel over de zgn. ‘voorhangprocedure’ van de hand van collega-griffier Hagelstein (Ede) en bestuurlijk-juridisch consultant Schuwer. Dat was smullen voor griffiers, zeker omdat de wensen en bedenkingenprocedure vaak voorkomt en er altijd iets om te doen is. Het gaat meestal om majeure onderwerpen en elk onderbouwd inzicht op dit vlak is dus welkom, zeker als het geschreven is door zulke ervaren vakmensen. Gesteld wordt terecht dat de voorhangprocedure waardevol is
Toch is er iets op aan te merken, of liever: aan te vullen. De stelligheid waarmee de schrijvers betogen dat de gemeenteraad “in de raadsvergadering een besluit zullen moeten nemen: heeft de raad wensen en/of bedenkingen en zo ja hoe luiden die” gaat te ver en is niet terecht. Sterker nog, door klakkeloos deze lijn te volgen wordt het belang van de raad niet per se gediend en mogelijk zelfs onduidelijkheid in de hand gewerkt. In het onderstaande wordt getracht een nuance aan hun op hoofdlijnen volstrekt heldere betoog aan te brengen.
Wat zie je in de praktijk?
Een uitvraag onder de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners leert dat
meestal een raadsvoorstel in stemming wordt gebracht met een dictum als “de raad voor te stellen gèèn wensen en
bedenkingen kenbaar te maken”. In een minderheid van de gemeentes volstaat
de raad met het vaststellen van de notulen van de bijeenkomst waarin de
raadsleden/ -fracties die daaraan behoefte hadden wensen en/of bedenkingen hebben verwoord.
Wat is het (mogelijke) probleem?
Het probleem van een meerderheidsbesluit om geen wensen en bedenkingen kenbaar
te maken is niet van juridische maar van democratische aard.
Allereerst: als een minderheid in de raad in de volle openbaarheid wensen
verwoordt en daarna de meerderheid besluit dat er gèèn wensen en bedenkingen
zijn, voelt dat heel onbevredigend. Het benadrukt de meerderheids-minderheids
verhoudingen (vaak samenvallend met oppositie- coalitieverhoudingen). Dat is in
dit geval helemaal niet nodig aangezien de raad helemaal niet bevoegd is; het
college is immers aan zet na een zo breed mogelijke input uit de raad.
Ten tweede is het niet in de geest van de boedelscheiding van de Wet
dualisering: de hoofdlijn is dat het college bestuurt en de raad controleert.
In uitzonderingsgevallen vraagt het college eerst om geluiden uit de
gemeenteraad op basis van een conceptbesluit alvorens definitief te besluiten.
Die gevallen vallen uiteen in twee soorten:
- Als het volgens het college besluiten zijn die ingrijpend genoeg zijn. De scheidsrechter hierbij is de politiek zelf. Over zijn inschatting van wat ingrijpend is legt het college desgevraagd achteraf verantwoording af aan dezelfde raad.
- Als de raad erom vraagt. NB: Hier moet het dus wel een meerderheidsbesluit betreffen in de vorm van een motie die het college oproept om de voorhangprocedure te volgen.
In beide gevallen kan de procedure, als die eenmaal opgestart is het beste eindigen in het vaststellen van het verslag van de bijeenkomst waarin elk raadslid zijn zegje heeft kunnen doen. De raad een inhoudelijk meerderheidsbesluit laten nemen (eens of oneens met het conceptbesluit) over een onderwerp waarop het college bevoegd is lijkt veel te veel op/ voelt hetzelfde als een collegevoorstel aan de raad wanneer de raad bevoegd is.
Als volstaan wordt met het vaststellen van een verslag van
het besprokene, kùnnen de meningen niet
uiteen lopen. Een notuliste maakt immers geen fouten en soms worden er daarnaast
audio/ video-opnames gemaakt. Het is vervolgens aan het college om het
besprokene te wegen.
Wat bedoelt het artikel?
Het initiatief voor een voorhangprocedure kan van college of raad komen.
Als het college initiatiefnemer is, wil het over het algemeen zo breed mogelijk
draagvlak creëren in de raad en/of zoveel mogelijk input en inzicht ophalen. Doel
is altijd om het uiteindelijke collegebesluit te verbeteren. Het college heeft
niet zoveel aan een simpel meerderheidsbesluit, want dat het college kan
rekenen op een raadsmeerderheid is meestal evident. Het college is juist gebaat
bij input uit de breedte van de raad, ongeacht welk deel van de raad die
ondersteunt. Na weging van de input heeft iedereen in de raad aantoonbaar
inbreng kunnen hebben en is geen argument ongewogen gebleven.
Als het initiatief voor de voorhangprocedure vanuit de raad komt, kan om het even de gehele raad (d.m.v. een aangenomen motie) of een deel daarvan (mondeling verzoek gevolgd door een toezegging) het college ertoe bewegen de procedure toe te passen. Er leeft dan kennelijk een wens om aantoonbaar input te kunnen leveren. De eigen argumenten krijgen daarmee een plekje in het besluitvormingsproces van B&W, ongeacht of ze daarin doorslaggevend zijn. Consultatie of hòren is dus het kenmerkende karakter van de voorhangprocedure. Een meerderheidsbesluit poetst de argumenten of wensen van de minderheid uit en haalt daarmee het doel onderuit.
Wat zegt het artikel letterlijk?
Leve de wetgever! De gemeentewet biedt voldoende keuzeruimte voor een werkbare
praktijk. We moeten alleen onze routines en reflexen bedwingen. Bijvoorbeeld de
reflex om de raad, vanuit de gewoonte die als besluitmachine te zien, ook hier
een besluit te laten nemen en nog wel op voorstel van het college.
Het wetsartikel legt slechts een plicht op aan het college om, voordat het nader
omschreven besluiten neemt, de raad in
de gelegenheid te stellen wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Je
mag, en dat is ook de bedoeling geweest, dit ruim uitleggen. In de wet staat nadrukkelijk
niet dat de raad verplicht is hier een (meerderheids-)besluit over te nemen. Zoals
hiervoor beargumenteerd zou dat qua rol-hygiëne zelfs vervuilend en verwarrend
zijn.
Dus: nuance en lokaal maatwerk, graag
Conclusie van het bovenstaande is niet dat de gemeenteraad geen besluit màg
nemen over het al dan niet indienen van wensen en bedenkingen. Het màg en kan
soms belangrijk zijn voor de meerderheid, bijvoorbeeld om te benadrukken dat er
steun is voor een bepaalde wens of bedenking.
De wet verplicht de raad daartoe echter niet; alleen het college krijgt
een plicht opgelegd in de wet. Namelijk: de raad in de gelegenheid stellen.
Een raad die ervoor kiest om de meningen van minderheden èn de bevoegdheid van
het college te respecteren kan volstaan met een woordelijk verslag van de geuite
wensen en/of bedenkingen en laat de rest aan het college over. Kortom: leunt
bij de voorhangprocedure lekker achterover en stelt het woordelijk verslag bij
acclamatie vast.